Reikvams revisjon

SVs rapport Utveier presenterer alternativer til New Public Management, men stiller ingen spørsmål ved fundamentene for styringsformen.

Rolf Reikvam skriver i kronikk i Klassekampen 4. desember om problemer i offentlig styring knyttet til markedsinspirerte løsninger. Kronikken bygger på SVs rapport Utveier: ”Samhandlingsmodell” som alternativ til New Public Management. Rapportarbeidet er ledet av Reikvam. Jeg støtter opp om både intensjonen og mange av konklusjonene i rapporten, men kritikken av New Public Management (NPM) kan virke mot sin hensikt, og rapporten kan like godt leses som forbedring og utvikling av NMP-praksiser.

Styringspraksiser som kan knyttes til NPM er blitt så kraftig kritisert, at utviklerne skyr navnet. Stoltenberg sier han ikke vet hva det er, og selv om det er en billig unnvikelsesmanøver, har han et poeng. Når det bare er kritikerne som bruker begrepet, kan man få inntrykk av at det bare er de dysfunksjonelle styringsgrepene som blir tatt inn under paraplyen, at det er et normativt begrep, noe SVs rapport er et klart eksempel på. Det blir en karikatur. Ved å bare trekke fram dysfunksjoner får man ikke fram grunnleggende problem, bare potensial for forbedring av det eksisterende.

Tannløst

Det blir misvisende når rapporten beskriver ”inspirasjon fra markedsteoretisk inspirerte løsninger, kjent under samlebetegnelsen ’New Public Management’,” fordi NPM er langt mer konkret enn som så. Bruk av kvasi-markeder; regelstyring med etterrettelige og målbare forventninger; egenkontroll og tilsyn; funksjonsinnleie og oppslitting i interne resultatenheter – dette er NPM.

Utgangspunktet for ”New”, i motsetning til ”Public Management”, er nettopp at brukermedvirkning, innspill fra bunnen og kvalitet på tjenestene skal ha reell innvirkning på hvordan tjenestene styres. Avgjørende her er nettopp å finne hva som er målene for organisasjonen, og måter å måle riktig, måle best mulig om målet oppnås. Dermed blir det mulig å styre aktiviteten ut fra kvalitetsmål. Det fundamentale problemet er at verken mål eller kvalitet eksisterer som faktiske størrelser før man vedtar et mål og skaper en måling.

Kritikken styrker

Rapporten ser ved første øyekast radikal ut: Bort med NPM. Men problemet er ikke at brukerne ble kunder, slik rapporten hevder (s. 8). Problemet er at borgerne ble brukere. Når rapporten foreslår å involvere brukere i utvikling av resultatmål, og skape klare felles mål for aktiviteten (s. 45), så går dette rett inn i slik NPM ble beskrevet på 80-tallet, for eksempel hvilken som helst artikkel av Pollitt eller Neil Carter fra perioden.

Da Forsvarets bygningsmasse ble satt under administrasjon av Forsvarsbygg, med det resultat at Forsvaret ikke hadde råd til å leie og kjøretøyene sto ute i snøen (s. 15), så har ikke det noe med NPM-kritikk å gjøre. Problemet her var at man konstruerte et marked uten marked, altså et forfeila kvasimarked. Kritikken går rett inn i NPM-tankegang. Når en hjemmesykepleier forteller at det går imot arbeidsinstruksen å hjelpe en sulten gammel mann å kjøpe melk og brød (s. 25), så kan man i god NPM-ånd løse dette med enten å legge slike ting inn i instruksen, eller å legge vekt på brukertilfredshet i evaluering av tjenestene. Poenget her er at kritikken skraper bare overflaten med grelle eksempler, og er dermed et middel til å styrke denne styringspraksisen.

Dette er et godt eksempel på hvordan Foucault beskriver forholdet mellom makt og motstand, at det er nettopp imperfekte systemer, systemer som møter motstand, som vokser seg sterke og får makt. Når systemet viser sin svakhet, må det forskes mer, diskuteres mer, prøves mer, utvikles mer. Resultatet er et mer finslepent maktapparat, mer resistent mot kritikk. Inntil fundamental kritikk rammer bærende prinsipper. Hva er de bærende prinsippene i det som kalles for NPM, hvordan kan det kritiseres og hva er det vi da kritiserer?

Innsyn eller kompetanse

I den kommende boken The Co-Construction of Statistics and Society (red. Ann Rudinow Sætnan), argumenterer jeg for at det å styre etter tall innbærer fire ulike prosesser: Standardisering, modellering, kvantifisering og etterrettelig kommunikasjon. Disse prosessene leder an til viktige valg. I det å standardisere, som er utgangspunkt for å kunne måle noe som helst, møter vi en klar motsetning: En standard er alltid en forenkling av den kunnskapen som fagarbeidere og eksperter i et felt har. Noe forsvinner i oversettelsen, og utenforstående får makt over hva som har betydning, hva som er produktet.

Dette er også noe av poenget, for dersom man utelukkende baserer seg på ekspertkunnskap, så finnes det ingen måte for ledere, politikere eller allmennheten å få vite hva som skjer innenfor en del av organisasjon. Som en økonomimedarbeider i en kommuneadministrasjon sa i et forskningsintervju: ”Vi er ikke [lenger] prisgitt fagfolkenes vurdering av hva som er – godt nok.” Innsyn og kompetanse står her i et potensielt motsetningsforhold.

Produksjon er politisk

Heldigvis er det ikke nødvendigvis tilfelle at ”ledelsen sitter med ryggen til, med låst dør mellom seg og de andre” (s. 8 og 45). I kommunene jeg har undersøkt, var dette bare i liten grad tilfelle, ledelsen var i stor grad kjent med grunnleggende problemer med målingene de brukte. Kritikk og korrigering framstår som en sentral del av driften. Nettopp her kommer noe av det problematiske med tankegangen, tross utstrakt samhandling. Målet må være å komme seg forbi en situasjon der det finnes en måling av hva som er kvalitet og effektivitet, og deretter en reforhandling.

Produksjon i det offentlige er politisk, hva som er kommunens produkt er i seg selv del av den politiske prosessen. Der må det også starte. Måling er politisk, og bør også være spesifisert som politisk, hvis ikke vet vi ikke hvem som har makt til å oversette og gi tallene mening. Når produksjonen blir et målbart faktum, må resultatet enten bli at den politiske prosessen blir frosset, eller at produksjonsmålene blir tolket og anvendt gjennom en skyggepolitisk prosess. Målinger trengs for å få innsyn og kunnskap og gjøre raske vurderinger, men målinger er politiske valg, og må behandles deretter. Derfor er NPM farligst når det fungerer godt.

Kommentaren er publisert i forkortet utgave i Klassekampen 10. desember 08

Kyborg og jeg

Dette innlegget skrev jeg for Klassekampen for ganske lenge siden (2. august 07). Siden den gang har jeg ikke hørt noe om Oscar Pistorius. Men det er fortsatt den beste kronikken jeg har skrevet.

---

I noen uker har vi fått rapportert fra sportsredaksjonene om det sørafrikanske sprintesset Pistorius som har vist seg suveren i Paralympics, og som nå vil delta på linje med utøvere uten handicap. Problemet har vært at Det internasjonale friidrettsforbundet (IAAF) er usikre på hvorvidt protesene hans er et handicap. Kanskje er de tvert om en fordel.

I norske medier har disse innsigelsene blitt lett latterliggjort, hele saken behandles nærmest som et kuriosa uten nevneverdig betydning. Den rådende oppfatning virker å være: La ham prøve seg, det kan da umulig være en fordel å ikke ha bein.

Dette er en problemstilling som angår langt mer enn idrettskomiteer. For oss som ikke er så opptatt av sport er det en ganske uskyldig sak, men ved å smake litt på debatten kan vi forberede oss på debatter vi kommer til å måtte ta i framtiden, når vår teknologi blir så god at kunstige erstatninger av kroppsdeler på enkelte områder blir bedre enn de menneskelige. Med andre ord: cyborgenes komme.

Cyborg høres skremmende ut, og forbindes med science fiction. Det finnes allerede en omfattende litteratur om cyborger i samfunnsforskning, men da helst om teknologi som jobber sammen med mennesker, utenfor mennesket. Når teknologien blir del av mennesket, hva er da menneske og hva er det ikke? Her kommer debatten som vi trenger å ta.

Det er to sterkt moralske tankeganger som står mot hverandre og som ikke går sammen. På den ene siden en rettferdighetstankegang, på den andre siden en menneskelighetstankegang.

Rettferdighetstankegangen er åpenbar, hvis vi ser på tilfellet Pistorius. Det er ikke rettferdig at han ikke skal ha samme muligheter til å prøve seg som alle andre. Som individ har han en rett til å prøve ut sine grenser i konkurranse med andre. Å hindre ham i det vil være diskriminering på bakgrunn av hans mangel av bein. Og videre er det blodig urettferdig å si at mennesker med proteser er litt mindre mennesker, det framstår rimelig respektløst. Som om ikke det å mangle bein er tap nok i seg selv.

Sett i et litt større perspektiv vil dette være å skape A- og B-mennesker: De som er fullverdige mennesker og som vi tillater å ta del i det vi alle tar for gitt, og de som på en eller annen måte ikke er mennesker nok til å være det. Skillet var der utvilsomt fra før, aktive retningslinjer ville medvirke til å formalisere og forsterke skillet.

Menneskelighetstankegangen står i kontrast til dette, og virker ved første øyekast noe fascistisk. Premisset i en menneskelighetstankegang er at det humane er noe å verdsette, og som må beskyttes. Det å få være menneske slik mennesker er, er noe av det som gir vår eksistens mening. Sett i dette lyset er det en trussel mot det menneskelige når vi kan erstatte deler av kroppen vår med teknologi som i gitte sammenhenger fungerer bedre. Det innebærer at det å være menneske ikke er nok, for å nå fram på visse arenaer må vi være mer enn menneskelige.

Sett at Pistorius viser seg å være suveren på 400m, og det likevel tillates at han er med å konkurrere. Da er det ikke et utenkelig scenario at foreldre til sprinttalenter i fattige land får en slump penger mot at talentet mister beina og begynner et treningsprogram med proteser. Det skal ikke den store fantasien til for å overføre denne problematikken til proteser og kroppsproteser som kunne være både hendige og nyttige for helt alminnelige mennesker overalt i verden.

Igjen er det et spørsmål om å skape A- og B-mennesker, men på en helt annen, og for samfunnet som helhet, langt mer skremmende måte.

Begge disse tankegangene er like moralsk forsvarlige som de er uspiselige når vi setter dem opp mot hverandre. De har begge livets rett, og derfor skaper motsetningen en debatt som vi kan begynne å øve oss på først som sist. Det er ikke noe endelig svar, så lenge vi har teknologi til å forbedre kroppen, må vi holde denne debatten i live.

Hva diskusjonen om Pistorius angår, er jeg av den oppfatning at risikoen ved å la ham delta er større enn den urett som dette ene idrettsesset ville oppleve. Dette er min oppfatning, og dette kan motsies nettopp fra en rettferdighetstankegang. Det er kanskje ikke avgjørende hva man blir enige om angående Pistorius, men derimot bør vi alle sette oss ned og tenke gjennom det.

Vi kommer til å bli nødt til å tenke gjennom det igjen, og neste gang er utfallet kanskje langt mer vesentlig.

Når eksakte tall blir viktigere enn virkeligheten

Vi lever i et samfunn som har lyst til å vite eksakt hva det driver med. Men eksakte verdier har lett for å bli mer politiske enn de gir uttrykk for.

Målbarhet og det å ha et tall for noe, har stor egenverdi i den måten norsk samfunn styres. Målbarheten handler om å ha innsyn i aktiviteter, og nøytrale verdier som går an å sammenlignes. Staten vil ha innsyn i kommunen, kommunene ønsker innsyn i de enkelte enhetene (skoler, sykehjem, kulturforvaltning osv.) Samtidig er det et offentlig krav om slanke og effektive organisasjoner, der unødvendige mellomnivå fjernes. For å likevel kunne ha innsyn, uten forstyrrende mellomnivå, bruker vi måleredskaper. De mer hotte av administrasjonsplattformene i bruk i norske kommuner og næringsliv kommer utstyrt med både termometer og speedometer.

Det er tre store farer ved denne utviklingen: For det første utstyrer vi oss med tall (indekser og indikatorer) som gir inntrykk av å være nøytrale, eksakte og apolitiske verdier. For det andre gjør mengden informasjon som samles gjennom indikatorer og statistikker at kvalitative beskrivelser drukner – de har ikke mulighet til å beskrive like stort utslagsfelt. For det tredje fasiliteter målinger av indekser en styringslogikk knyttet til å få opp verdien på indeksen. Det siste innebærer to ting: At den som blir målt vil, om hun er målrettet, fokusere på det som slår ut på indeksen, ikke det indeksen søker å måle. Videre at vekst er viktigere enn stabilitet. Man er da tross alt ikke fornøyd så lenge noen ligger under gjennomsnittet?

Eksakt effektivitet

La oss se på konkrete eksempler fra norske kommuner. Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) har som mandat å gi råd til kommunaldepartementet om hvordan det står til i kommunene, og å bygge opp et praktisk rapporterings- og analysesystem. Det står videre spesifisert i mandatet at utvalget bør bygge på statistiske data. Premissene er altså lagt: Gi oss råd om hvordan vi bør forvalte kommunene. Bruk statistikk. Resultatet er en modell for mål av effektivitet som forklarer 20% av forholdet mellom kommunenes inntekt og produksjon. Det kan bety at mange kommuner enten er svært effektive eller svært ineffektive. Mer sannsynlig er det at norske kommuner er så forskjellige at generelle, tallbaserte målinger av kommuneaktiviteten er dømt til å bli misvisende.

Logikken bak analysen av kommuneøkonomien er enkel: Man måler hvor mye kommunen har i frie driftsmidler, altså inntekter som ikke er øremerket og som kontrolleres av kommunen selv (korrigert inntekt). Denne biten er uproblematisk. Deretter sammenlikner man den korrigerte inntekten med hvor mye kommunen produserer. Hvor mye kommunen produserer måler man ved å sette opp indekser som kan fortelle noe om hvor mye kommunen produserer innenfor hvert enkelt tjenesteområde, vekter betydningen av disse, og summerer opp. Så kan man sammenlikne med inntektsnivået, og se om den enkelte kommune ligger over eller under.



Ikke akkurat fra lærebokregresjon (Over): Forholdet mellom produksjon og indeks etter TBUs modeller. Hver prikk er en kommune, streken er det forventa forholdet. Modellen forklarer 20% av forholdet mellom inntekt og produksjon. Hva forklarer resten?. (TBU rapport november 2003, figur 10.1)

Tabell 8.1: Oversikt over indikatorer og vekter i delindeksene og i totalindeksen.


Disse indeksene har det til felles at de må kunne måles, og at de er enkle og oversiktlige. Vektingen er hvor mye målingene på hvert enkelt felt skal ha å si for totalvurderingen. Vektingen er nødvendig, ettersom ulike indikatorer har ulike målenivå, men det blir også en effektiv gradering av betydningen av ressursene som legges inn vedrørende den enkelte indikator.

Politiske tall

Vi kan kikke litt nærmere på indikatorene for grunnskolen, for å få dette litt mer på plass. Her har TBU drøftet 3 forskjellige indikatorer: (1)Antall årsverk per elev; (2) Antall årstimer undervisningstid per elev (3) Karakterproduksjon.

Overgangen fra årsverk per elev til årstimer per elev (hvor mange timer undervisning per elev) ble innført for å måle mer eksakt ressursinsatsen. ”Det har sammenheng med at antall årstimer måler det antall timer lærerne underviser, og følgelig er nært knyttet til antall ærerårsverk, som er et mål på ressursinnsats. Ideelt sett bør produksjonen i grunnskolen i større grad måles i forhold til elevenes læringsutbytte.” (TBU 2005 des, s. 60). Med andre ord ønsker man ikke å måle lærernes lesetimer, det er ikke effektiv bruk av ressurser.

Måling av årstimer per elev gir en systematisk skjevfordeling, ettersom rike kommuner dermed kommer ut med høy produktivitet (fordi de har mange lærere), dessuten kommer spredt befolkede kommuner godt ut, fordi de har små skoler. En slik skjevfordeling er vanskelig å ta inn i en modell som den det her opereres med. Derfor har utvalget foreslått å heller måle standpunktkarakterer i norsk, engelsk og matte, korrigert for sosiale forhold som statistisk sett henger sammen med dårligere prestasjoner. Dermed blir indeksen mer jevnt fordelt.

Feilen er likevel åpenbar: En indikator som har betydning for hvilke råd som blir gitt til dem som overfører penger til kommunene er ikke et dødt termometer, men noe som beslutningstakere som blir målt tar hensyn til. Det er en måte å vise hva det er som verdsettes, ikke bare ved målene man stiller opp, men ved akkurat hva det er som måles. Å måle produksjon i antall årstimer, gjør det mer gunstig for kommunene å begrense lærernes lesetid. Det er timene på klasserommet som verdsettes, uavhengig av kvaliteten. Det er ikke lenger ”effektivt” å la lærerne forberede seg skikkelig til undervisningen. Karakterproduksjon framfor årsverk gjør det ”ineffektivt” å beholde små skoler med kort skolevei. Det kan også bidra til endre innsatsvurderingen fra: ”Hvor mange lærere må vi ha for å få et godt læringsmiljø?” til ”Hvor mange lærere må vi ha for å holde karakterene oppe?” Antagelig ikke like mange.

Tomme modeller

Sammenhengen mellom disse produksjonsindikatorene og inntektene sammenlignes av TBU gjennom regresjonsanalyse. For siste år var sammenhengen følgende (for de som er fremmede for statistikk, vær snill å henge med, det er ikke så vanskelig). Dette er for å vise at produksjonsindeksen holder stikk, ved å sette produksjonsindeksen som avhengig variabel mot korrigert inntekt. Standardavvikene for hver variabel i parentes.

Figur:

Produksjonsindeks=52,57(3,82) + 0,56(14,72)korrigert inntekt - 0,10(0,29)Andel kultur + 0,09(0,20)andel samferdsel - 0,23(1,94)Andel bolig + 0,37(1,46)Andel teknisk - 0,35(2,58)Netto driftsresultat - 0,20(1,50)renter og avdrag + 0,48(6,23) Brukerbetaling barnehager + 0,59 (3,00) Brukerbetaling pleie og omsorg

Modellen som helhet viser seg signifikant, men hvis vi ser på hver enkelt variabel, er standardavviket (tallet i parentes) større enn verdien. Det innebærer at vi ikke vet om verdien er positiv eller negativ, og dermed vet vi ikke om hver enkelt har positiv eller negativ innflytelse på produskjonsindeksen. Når modellen i sum viser en sammenheng, innebærer det at modellen fanger opp ”noe”, men man aner ikke hva. Indeksene måler aktivitet i kommunene, men vi vet ikke om det fanger opp det vi ønsker å fange opp. Vi er kort sagt like kloke.

Det tekniske beregningsutvalg (TBU) drøfter denne typen problematikk på et statistisk nivå. Rapportene kommenterer at det er problemer ved modellene, at de ikke er fullkomne. De som har jobbet med kommunestatistikk andre steder vil neppe være overrasket: Å finne signifikante sammenhenger mellom kommuner er som å lete etter nåla i høystakken.

Kanskje er det en grunn til det, nemlig at det ikke er noen signifikante sammenhenger. Og da skal ikke TBU ha skylda for å fortrenge det de lærte i innføring i statistikk. Oppdraget deres er å bruke statistikk i forsøk på å evaluere effektiviteten i kommunene. Resultatet er en mengde eksakte tall, som ikke forteller oss svært mye. Dette er farlig, fordi politisk aktive indikatorer, som de fra skolen, blir skjult i en modell som forklarer svært lite. Dette innebærer at de som skal vurdere bevilgninger får tilsendt eksakte beskrivelser som antagelig ikke stemmer. Disse vurderingene kan dermed skape en fordeling som ingen ønsker, fordi man vil ha tilregnelighet, målbarhet, og nøytrale verdier. Da her metoden gått foran målet, og alle blir tapere.

Publisert i Argument 2006

Rastløse samfunnsvitere

En kan spørre seg hvorvidt konferanseflakkende
samfunnsviteres beskrivelse av samfunnet som stadig mer
rastløst egentlig bare er en refleksjon av forskerens eget liv.

---

Jeg skal på konferanse. Igjen. Først Sør-Afrika,
deretter Sveits. Jeg henter hjem ideer, inspirasjon
og med litt flaks noen nye kontakter, det
drøftes og det slaktes.

Forskere av alle slag reiser på konferanser,
men her er det noe som stinker. Er det virkelig
nødvendig å dra på så mange? Det er nærliggende
å tenke at vi har noe vi skal bevise. Det
holder ikke lenger å sitte i en krok på biblioteket
å tenke. Marx satt ifølge seg selv ti år på
biblioteket i London, leste og tenkte. Verden
har forandret seg, men det å tenke og lære kan
umulig ha forandret seg så fundamentalt.

Finne seg sjæl

På overflaten kan det likevel se sånn ut. Alt
som finnes av folk som skal kunne og skjønne
samfunnet, er omtrent per definisjon tante og
onkel Reisende Mac. Rastløse, stadig på farta,
klare for omstillinger, klare for noe nytt, ikke
stedbundne. Dette er menneskene som mener
høyest og tydeligst og etter eget syn med mest
autoritet om samfunnet vi lever i.

Samtidig bærer vi kanskje de aller tydeligste
symptomene på vår tid selv. En stadig higen etter
å komme videre, realisere seg selv, fange nye
opplevelser og være i bevegelse. Dette er det sosialfilosofen
Zygmunt Baumann beskriver som den
postmoderne kroppen: Vakker, men ikke sunn;
verken god eller best, men på jakt etter det perfekte;
sulten på nye opplevelser, men uten mål.

Ingen avstand?

En kan spekulere i hvorvidt det er fordi vi, samfunnsviterne,
er blant de tydeligste bevisene på
rastløsheten, at rastløsthet har endt opp som
sannheten om samfunnet, og her vaker sirkelforklaringer
av verste sort: (1) Vi beskriver samfunnet
som rastløst, men beskriver vi egentlig bare
oss selv? (2) Hvis det nå likevel er sant, er vi for
langt oppi det til å kunne se det hele på avstand?

Det virker som om det trauste, stedfaste,
stabile, trygge, og hjemmekjære blir en motsetning
til det livet samfunnsviteren lever. Alltid
på farta, aldri i rute, alltid nye ting på gang. Virker
det inn på hvordan vi beskriver samfunnet
rundt? Blir det hurtige og nye mer betonet enn
det egentlig burde? Blir det stedfaste og stabile
beskrevet fra en distanse? Kanskje.

Ego mot metode

Heldigvis er det ikke så ille fatt at alle som én
lar seg rive med i bølgen av selvdyrkende egobeskrivelser.
Det er tross alt samfunnsvitenskap vi
driver med, vi har våre metoder og tar ikke ting
ut av det blå.

Det er heller ikke en sannhet at alle som
driver med samfunnsvitenskap har passet fullt,
selv om dette for en fersking som meg er det
mest synlige. Og samme hvor systematisk man
jobber, kommer man ikke bort fra sitt eget hode
og de spørsmålene man velger å stille.

«Den måten et godt menneske ter seg, kan
sammenlignes med en reise. Når vi skal reise
langt, må vi først traversere det nære rom, og
når vi bestiger en høyde, må vi begynne fra lavlandet,
» sa Confusius ifølge sine disipler. Det er
2500 år siden.

Vi, som liksom skal være de kloke nå, hopper
på første fly med KLM.