SVs rapport Utveier presenterer alternativer til New Public Management, men stiller ingen spørsmål ved fundamentene for styringsformen.
Rolf Reikvam skriver i kronikk i Klassekampen 4. desember om problemer i offentlig styring knyttet til markedsinspirerte løsninger. Kronikken bygger på SVs rapport Utveier: ”Samhandlingsmodell” som alternativ til New Public Management. Rapportarbeidet er ledet av Reikvam. Jeg støtter opp om både intensjonen og mange av konklusjonene i rapporten, men kritikken av New Public Management (NPM) kan virke mot sin hensikt, og rapporten kan like godt leses som forbedring og utvikling av NMP-praksiser.
Styringspraksiser som kan knyttes til NPM er blitt så kraftig kritisert, at utviklerne skyr navnet. Stoltenberg sier han ikke vet hva det er, og selv om det er en billig unnvikelsesmanøver, har han et poeng. Når det bare er kritikerne som bruker begrepet, kan man få inntrykk av at det bare er de dysfunksjonelle styringsgrepene som blir tatt inn under paraplyen, at det er et normativt begrep, noe SVs rapport er et klart eksempel på. Det blir en karikatur. Ved å bare trekke fram dysfunksjoner får man ikke fram grunnleggende problem, bare potensial for forbedring av det eksisterende.
Tannløst
Det blir misvisende når rapporten beskriver ”inspirasjon fra markedsteoretisk inspirerte løsninger, kjent under samlebetegnelsen ’New Public Management’,” fordi NPM er langt mer konkret enn som så. Bruk av kvasi-markeder; regelstyring med etterrettelige og målbare forventninger; egenkontroll og tilsyn; funksjonsinnleie og oppslitting i interne resultatenheter – dette er NPM.
Utgangspunktet for ”New”, i motsetning til ”Public Management”, er nettopp at brukermedvirkning, innspill fra bunnen og kvalitet på tjenestene skal ha reell innvirkning på hvordan tjenestene styres. Avgjørende her er nettopp å finne hva som er målene for organisasjonen, og måter å måle riktig, måle best mulig om målet oppnås. Dermed blir det mulig å styre aktiviteten ut fra kvalitetsmål. Det fundamentale problemet er at verken mål eller kvalitet eksisterer som faktiske størrelser før man vedtar et mål og skaper en måling.
Kritikken styrker
Rapporten ser ved første øyekast radikal ut: Bort med NPM. Men problemet er ikke at brukerne ble kunder, slik rapporten hevder (s. 8). Problemet er at borgerne ble brukere. Når rapporten foreslår å involvere brukere i utvikling av resultatmål, og skape klare felles mål for aktiviteten (s. 45), så går dette rett inn i slik NPM ble beskrevet på 80-tallet, for eksempel hvilken som helst artikkel av Pollitt eller Neil Carter fra perioden.
Da Forsvarets bygningsmasse ble satt under administrasjon av Forsvarsbygg, med det resultat at Forsvaret ikke hadde råd til å leie og kjøretøyene sto ute i snøen (s. 15), så har ikke det noe med NPM-kritikk å gjøre. Problemet her var at man konstruerte et marked uten marked, altså et forfeila kvasimarked. Kritikken går rett inn i NPM-tankegang. Når en hjemmesykepleier forteller at det går imot arbeidsinstruksen å hjelpe en sulten gammel mann å kjøpe melk og brød (s. 25), så kan man i god NPM-ånd løse dette med enten å legge slike ting inn i instruksen, eller å legge vekt på brukertilfredshet i evaluering av tjenestene. Poenget her er at kritikken skraper bare overflaten med grelle eksempler, og er dermed et middel til å styrke denne styringspraksisen.
Dette er et godt eksempel på hvordan Foucault beskriver forholdet mellom makt og motstand, at det er nettopp imperfekte systemer, systemer som møter motstand, som vokser seg sterke og får makt. Når systemet viser sin svakhet, må det forskes mer, diskuteres mer, prøves mer, utvikles mer. Resultatet er et mer finslepent maktapparat, mer resistent mot kritikk. Inntil fundamental kritikk rammer bærende prinsipper. Hva er de bærende prinsippene i det som kalles for NPM, hvordan kan det kritiseres og hva er det vi da kritiserer?
Innsyn eller kompetanse
I den kommende boken The Co-Construction of Statistics and Society (red. Ann Rudinow Sætnan), argumenterer jeg for at det å styre etter tall innbærer fire ulike prosesser: Standardisering, modellering, kvantifisering og etterrettelig kommunikasjon. Disse prosessene leder an til viktige valg. I det å standardisere, som er utgangspunkt for å kunne måle noe som helst, møter vi en klar motsetning: En standard er alltid en forenkling av den kunnskapen som fagarbeidere og eksperter i et felt har. Noe forsvinner i oversettelsen, og utenforstående får makt over hva som har betydning, hva som er produktet.
Dette er også noe av poenget, for dersom man utelukkende baserer seg på ekspertkunnskap, så finnes det ingen måte for ledere, politikere eller allmennheten å få vite hva som skjer innenfor en del av organisasjon. Som en økonomimedarbeider i en kommuneadministrasjon sa i et forskningsintervju: ”Vi er ikke [lenger] prisgitt fagfolkenes vurdering av hva som er – godt nok.” Innsyn og kompetanse står her i et potensielt motsetningsforhold.
Produksjon er politisk
Heldigvis er det ikke nødvendigvis tilfelle at ”ledelsen sitter med ryggen til, med låst dør mellom seg og de andre” (s. 8 og 45). I kommunene jeg har undersøkt, var dette bare i liten grad tilfelle, ledelsen var i stor grad kjent med grunnleggende problemer med målingene de brukte. Kritikk og korrigering framstår som en sentral del av driften. Nettopp her kommer noe av det problematiske med tankegangen, tross utstrakt samhandling. Målet må være å komme seg forbi en situasjon der det finnes en måling av hva som er kvalitet og effektivitet, og deretter en reforhandling.
Produksjon i det offentlige er politisk, hva som er kommunens produkt er i seg selv del av den politiske prosessen. Der må det også starte. Måling er politisk, og bør også være spesifisert som politisk, hvis ikke vet vi ikke hvem som har makt til å oversette og gi tallene mening. Når produksjonen blir et målbart faktum, må resultatet enten bli at den politiske prosessen blir frosset, eller at produksjonsmålene blir tolket og anvendt gjennom en skyggepolitisk prosess. Målinger trengs for å få innsyn og kunnskap og gjøre raske vurderinger, men målinger er politiske valg, og må behandles deretter. Derfor er NPM farligst når det fungerer godt.
Kommentaren er publisert i forkortet utgave i Klassekampen 10. desember 08
